为了改革创新事业单位体制机制，构建公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制，深圳市在五个方面对事业单位体制机制进行重大改革，包括：建立和完善事业单位法人治理结构、推行法定机构试点、财政经费供给方式改革、事业单位从行政级别管理转为职位职级管理和绩效管理、深化市政公园管理体制改革。

　　事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后的又一重要领域，从2004年起，不少省市开始“破题”和“试水”，而深圳的改革相当于“过河”和涉入“深水区”。有媒体评价说，深圳的改革是为事业单位彻底“断奶”。

　　据统计，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人。深圳的先行“断奶”，在全国引起了广泛关注。

深圳思路一：“养事”不“养人"

　　以往人们对于事业单位的指责主要就集中在“人浮于事，效率低下”。为彻底扭转事业单位人浮于事、效率低下的局面，深圳市出台了《深圳市市属事业单位财政经费供给方式改革方案》，这一方案改变了过去按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行“以事定费”：事业单位提供多少公共服务，就给多少经费。同时，政府改变以往“养机构、养人、办事”的模式，转为向有资质的社会组织“购买服务”。

    深圳市根据公共服务事项的性质确定事业单位的财政供给模式，主要分为三种。一是政府保障。从事关系公共安全、公共卫生、义务教育等纯公益性事业单位，财政部门实行全额保障。二是政府资助。一些事业单位既承担部分公益性服务，也提供一些市场化的服务。对于其公共服务事项，财政将实行按项目资助；对于市场化的服务项目，财政不予资助。三是购买服务。在市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的一些事项交给有资质的社会组织来完成。政府以招标的方式确定服务供应方。

　　按照积极稳妥原则和“半步策略”的要求，深圳分批推进“以事定费”和“购买服务”改革：第一批先行在高校、城管、文化等系统若干事业单位实施；第二批在卫生、交通、水务等领域推行；第三批在所有领域全面推进。在分批实施过程中，逐步扩大“以事定费”和“购买服务”改革的范围，力争三年内事业单位财政经费供给按新机制运行。

深圳思路二：告别“政级”推行“职级" 

    教授相当于厅级，副教授相当于处级……以往事业单位照搬行政机关的行政级别，级级分明，所有在编人员也基本上是“终身聘用制”。而今后深圳事业单位将全面告别行政级别，推行职级制。

改革方案明确，取消现有事业单位的行政级别，全面推行职位职级管理制度及与之相配套的人员聘用聘任制度、工资分配制度和社会保障制度，将人员由身份管理转变为职位分类管理。个人待遇与所在职位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“级随岗走、薪随岗变”。对新成立的事业单位，机构编制部门不再确定其主要负责人的行政级别待遇，改为核定事业单位行政管理人员的职位比例。新设事业单位全面实行职位职级制管理。

　　此外，对基础教育领域事业单位的主要负责人探索实行新的评价机制，即根据个人学历、资历、管理能力和工作实绩对其进行等级评定，个人政治待遇和薪酬待遇与等级挂钩，实行“级随人走”，不受单位规模、类型和性质的限制，也不因职务变动而改变。

　　同时改革方案也提出，在事业单位要建立法人治理结构：成立理事会、管理层和职工大会。三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构的角色，相互分离、相互制衡。

　  深圳市政府将市政公园管养作为事业单位改革第一个试点领域，深圳市政公园集中统一管理，养护作业全部整体外包。公园管理处作为事业单位只负责监督管理，已经不直接从事园林维护工作。同时，取消按单位、按编制核拨经费的办法，变“以钱养人”为“以钱养园”。政府通过公开招标确定养护机构；财政则根据不同的工作任务，对公园日常养护、节庆活动、基础建设、在编人员经费分类预算，然后确定每年要拨付的数额。

【相关链接】政府购买：只养事不养人

　　提供纯公益性社会服务的事业单位，是肯定要吃“财政饭”的。关键是怎么吃得公正合理，怎么确保财政的钱用在刀刃上。深圳事业单位改革方案中提出，要逐步扩大“以事定费”和“政府购买”在事业单位供养方式中的比重。今后政府只“养事”不“养人”。

　　政府购买在行政管理中已经不是一个新鲜的词汇。关键是如何把理念落实到实践中。为此，深圳市政府将高校、城管、文化系统的事业单位指定为首批“政府购买”试点，之后逐步扩大试点范围。事业单位体制将随之发生怎样的深刻变化？

社会能办的政府不应越位

　　过去政府办事业是“既养事，又养人”。深圳市政府一位高层官员曾这样批评当前事业单位体制：“政府想办一件事，就要新建一个机构，扩充一批编制，养一班人。结果机构和人越来越多，事情还不一定能办好。”

　　财政按单位、按编制人数拨付经费的做法也制约了事业单位的活力。干和不干一个样，干多干少一个样，员工的积极性自然调动不起来。甚至极少数事业单位出现了一方面在编员工人浮于事，一方面大量招聘临聘人员干活的怪现象。

　　深圳大学行政管理系主任马敬仁教授指出，传统的事业单位管养体制滋生了事业单位的“官本位”，人浮于事，管事的人多，干事的人少。政府购买服务，就是要从“养人”转变为“养事”，尽量少养人、少养机构。只要是社会能提供的服务，尽量交给社会机构去办，政府不应“越位”。

　“政府购买”须相关市场成熟

　　如何实现“以事定费”、“政府购买”？第一步应该明确哪些事项应当由财政掏钱。有的事业单位提供的服务是纯公益性的，而市场提供相应服务的能力不足，如卫生、义务教育等，这些领域的事业单位应该由财政全额保障。

　  有的事业单位在提供公益性社会服务的同时，也有一些市场化的服务。对于其公共服务事项，财政要实行按项目资助；对于市场化的服务项目，财政不予资助。

　　有的事业单位，在其服务领域已经市场发育成熟，市场化机构也能提供足够的服务，对于这种情况，政府则应该委托给有资质的社会机构去办，花钱到社会上去“购买服务”，而不必由政府“直接举办”。

“政府购买”探索多种形式

　　除了上述按项目给钱的方式，“政府购买”有其他多种实现形式。比如按参与提供服务的人数给钱。2007年7月，深圳市推出社工职业制度，实行社工人员由社工机构全权负责招聘、培训和管理，政府不参与任何管理，只向社工机构以每人每年6万元的标准购买其服务，其中包括了社工本人的工资和社工组织的运作经费。据了解，内地曾有城市尝试过社工“政府化管理”，由政府招聘社工，或者由政府设立社工组织。但最后这些“社工”成了变相的公务员，无法达到服务社会的最初目的。

　　还有一种是政府以固定资产交换社会机构服务。高训基地是深圳市培养高技能人才的公共平台，有全市一流的培训设备。高训中心主任马阳告诉记者，目前社会上已经有很多培训机构，能够承担高技能人才培训，它们所缺少的只是硬件，因为这种培训的设备很昂贵，一般的培训机构都承担不起。“我们的原则是不和社会机构抢市场。只要是社会机构能够办的，政府就不再亲自举办。”

　　高训中心形成了这样的操作模式：高训中心经过招投标择优选取一家社会培训机构，政府免费提供培训设备和场地。培训机构自带师资、自主招生。由于免除了场地费，培训的学费自然降低，比如原来5000元一个教程的培训项目，现在只需要3000元，减轻了学员的负担。政府实际上是用硬件去向社会机构“购买”培训服务，为深圳培养更多的高技能人才。这样一来，政府不用养师资，甚至培训耗材、水电费都不用财政再掏钱。

人员工资明确总额

　　新的财政经费供给方式对目前事业单位人员的待遇会产生什么影响？

　　据了解，采用新的财政经费供给方式后，事业单位实行工资总额控制下的职位绩效工资制度，即单位在财政、人事部门确定的工资总额内，制定工资分配与效益挂钩激励机制，按照增长与效益挂钩、按劳分配和管理、技术等生产要素参与分配的原则，合理确定各类职位、人员的工资水平，强化工资分配的激励机制。这一机制将改变部分事业单位人浮于事的现状。一方面，财政给的蛋糕就那么大，为了让每个人都能分到足够的份额，单位一定会控制人数；另一方面，不同岗位的工资有了级差，在内部形成激励机制，能调动员工的积极性。

养事不养人: 哈尔滨创新事业单位改革模式（黑龙江）

　 哈尔滨市创新事业单位改革模式、财政供养体制，稳定推进事业单位改革，“改”出了一片新天地。在不到两年的时间里，有1/7的事业单位被撤消、合并或转为企业，编制精简了1/5，并实行了全员聘用合同制，呈现出人员精、机制活、效率高的良好局面。 

             “五联动”成为撬动事业单位改革的“杠杆” 

　　哈尔滨市是我国重要的老工业基地，拥有事业单位近8000个、职工近22万人，是党政机关总数的5倍多，全市财政支出的60%以上要用于事业单位，已不堪重负。

　　黑龙江省委常委、哈尔滨市委书记杜宇新说，这次我们事业单位改革没有走简单“减人增效”的路子，突出转换事业单位管理体制和运行机制，考虑到事业单位改革的内在关联性很强，“牵一发而动全身”，一项改革没有相关部门配合很难成功。为此，我们决定这次实行配套改革，在政策措施和组织方式上进行创新。

　　在改革组织方式上，由市委、市政府主要领导亲自抓，实行人事、编制、财政、劳动和发改委等五部门联合办公制度，相互支持，同台“唱戏”，有效避免了职能部门之间扯皮现象。制定改革政策时，把涉及事业单位机构设置、财政供养制度、用人制度、社会保障制度等改革内容统筹考虑，注意相互衔接配套，使涉及多个部门的改革难题一下子迎刃而解，改革效率明显提高。

　　过去一些事业单位混岗严重，大家都吃财政“大锅饭”。这次他们对事业单位改革实行组织、人事、编制、财政和劳动等五部门联合办公，清理机构、编制及经费供给渠道，重新界定事业单位人员身份，把编制落实到人头，对人员重新登记造册，录入微机。

　　“五联动”办公制度，使这个多年无解的难题解决了。共清理出未经批准擅自设立的“黑机构”134个和自定“编制”8575名，一次性清退长期借用人员、临时工、长期病休人员、擅自出国或逾期不归、停薪留职人员达7700名。“五联动”还大大促进了事业单位的规范管理，从机制上避免了过去“越改革人越多”的弊端。

养事不养人动了事业单位的“奶酪”

　　用管理党政机关的办法管理事业单位，编制和经费由政府统包统管，职责不清、机制不活一直是事业单位的“顽症”。哈尔滨市大胆采取养事不养人、事企分开的措施，把过去对事业单位按“人头”拨款变为按“养事”拨款，实行分类管理。对事关公共服务和社会事业发展的从编制和经费上给予保障；对职能已转移、经费无来源或市场无需求的事业单位予以撤消；对机构重复设置和职责相近的合并，对保留的事业单位采取定类别、编制、职责、经费、人员结构等"九定"措施，分清职能，规范管理，把事业单位改革与调整优化布局有机结合，促进了管理体制与机制的转变。

　　哈尔滨市建筑质量监督总站是四个单位合并后新组建的单位，刚到任的方站长告诉：“合并前四个单位在工作职能上常有交叉，效率很低，合并后人员少了，效率反而高了。”据统计，目前，哈尔滨市直所属的746个事业单位中被撤消、合并和转为企业的占37.5%，通过精简机构减少财政拨款事业编制2535个，精简比例为11%；精简自收自支事业编制7253名，精简比例达71.9%。仅哈尔滨市气化工程建设指挥部等5个局级事业单位转企，就收回事业编制894名，处级领导职数103名。

　　采取“四管齐下”措施，是哈尔滨市推进事业单位后勤服务社会化改革的成功经验。他们明确规定，具备条件的经营性后勤保障类事业单位整建制转企，收回事业编制；确定为财政补助的事业单位，按“空一收一、走一减一”的原则，逐步取消工勤编制；非财政补助的事业单位全部取消工勤编制；新设立的事业单位不再核定工勤编制。对改革前已在工勤岗位的现有人员实行身份不变、待遇不变、拨款渠道不变。对新聘用的工勤人员取消“终身制”，实行聘用合同制，有效推进了占全市事业单位编制10%的后勤服务社会化、市场化改革。

建立保障机制为事业单位改革“保底”

　　事业单位转企改制改革，最大的难题就是社会保障体制不健全，哈尔滨市在充分考虑财政的支撑能力和职工承受能力的基础上，对事业单位转企改制建立了“老人老办法、新人新制度”的养老保险机制。对改制前在职人员和退休人员，养老保险实行"四不变"政策。即在职职工缴纳基本养老保险工资基数不变、缴费比例不变、计发标准不变、退休审批部门不变。对转企后新进人员，按企业基本养老保险制度执行，消除了事业单位转企改制的体制障碍，从机制上保证了这次改革的稳定推进。目前，全市事业单位职工参加社会保险的参保率已达98%。太阳岛风景区管理局崔丽萍告诉，“我丈夫一直想出去单干，没办养老保险前，因为没保障不敢出去，这次‘三险一金’解决后，他当即选择了自谋职业。”

　　转岗不下岗，实行人性化操作是哈尔滨市这次事业单位改革成功的一个重要举措。哈尔滨市人事局局长梁三基说，这次改革能稳步推进，就是改革没有简单用“一刀切”的办法减人增效，同时给各主管部门及基层单位留下操作空间。五常市事业单位改革后，有数百人成为未聘人员，市里出台政策将这些人安排到城镇社区和社会综合治理、城建管理和街道清洁工作。重新上岗的李晓光告诉：“过去一说改革，就是减人下岗，没想到这次改革政府做得这么到位，用人机制上全面推行聘用合同制，实行竞争上岗，还给我们下岗人员创造就业机会，这样的改革我们从心里服气和支持。”

　　新机制给哈尔滨市事业单位带来新的生机和活力。说起这一切，太阳岛风景区管理局局长丛科明十分兴奋：“改革前我们局事业和企业670多人混在一起，大家都靠财政养着混日子。这次事企分开后，通过竞聘局机关只留下25人，大部分人转到企业，经营机制变了，门票收入比过去增加了一倍多。”

 湖北“以钱养事”创立农村公益事业新机制

    长期以来，兴办农村公益事业，基本上靠向农民收钱办事。随着乡镇机构改革的推进，湖北省把公益性职能和经营性职能分开，政府保障公益性事业的财政投入，放开经营性服务事业；对公益性事业采取“政府采购”、“花钱买服务”，即“以钱养事”的办法，彻底改变传统的用人制度作为乡镇事业单位转制改革的核心，积极推进乡镇综合配套改革，建立政府“花钱买服务，养事不养人”的农村公益服务新机制，开了全国乡镇改革方式探索的先河。改革后，农村公益事业不但没有弱化，相反得到了较好的发展，服务水平和效率都提高了。

制定政策推进以钱养事

    2006年4月湖北省出台了《关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见》，明确提出要探索“以钱养事”的新机制，构建服务主体多元化、服务行为社会化，政府扶持和市场引导相结合、无偿服务和有偿服务相分离的新型农村公益性服务体系。

　　《意见》按照“人员竞聘上岗，项目合同管理，目标责任考核”的改革方向，改革体制，创新机制，强化政府提供农村公益性服务的责任，增强农村公益性服务的发展活力，提高农村公益性服务质量和效率，以确保得到农民认可、农民受益为最终目标。目前，通过乡镇综合配套改革，全省“七站八所”8.43万人退出了财政供养体系，全省乡镇干部、职工总数由9.14万人减少到5.48万人，农村公益性服务在这些地方，已实现“政府埋单、农民签单”。

　　《意见》明确，政府是提供农村公益性服务的责任主体，负责确定项目、提供经费、拟定标书、组织实施、兑现合同。所有具备承担农村公益性服务资格和能力的公益性服务组织、事业单位、企业和个人都可以成为服务主体。农村公益性服务项目发包单位和承担服务的主体，必须按照《合同法》的规定，签订服务合同，服务项目必须一次性发包到服务主体，不得转包。服务项目的确定和政府采购的结果，都应向社会公示。

　　2006年，湖北省级财政对实行“以钱养事”新机制的乡镇农机服务(含水产、农机)、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，按每个农业人口5元的标准执行。此后，随着财力的增强，逐步提高了对农村公益性服务的补助水平。整合和转制后的原站所的人事管理，由过去的身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向聘用关系转变，全面推行定岗招聘，合同管理，竞聘上岗。省有关部门负责制定“以钱养事”新机制的考核、评估和验收的办法，并在年初对全省上一年度乡镇“以钱养事”的情况进行考评。日常考核以乡镇政府为主。

政府花钱买服务

　　湖北省枣阳市从2005年开始推进乡镇综合配套改革：将全市131个乡镇公益服务事业单位转制为自主经营、自负盈亏的服务组织。在这次改革中，除农村中小学、卫生院、财政所外，其余直属事业单位如农技站、畜牧站、计生服务站、文化站、水管站、特产站、城建办、广播站、农机监理站等“七站八所”全部转制，人员身份也由“公家人”变成了“社会人”。

　　按照市场化、社会化的思路，枣阳市开始建立政府“花钱买服务，养事不养人”的新机制。也就是说，原先由事业单位承担的公益事业和公共服务，现在政府通过公开招标的方式购买，并进行严格的考核，以考核结果定报酬，以办事质量定奖惩。中标人每完成一个服务项目，农民签字认可后，才能获得相应的服务费。这种被形象地称为“政府埋单、农民签单”的市场化运作模式，把过去“养人”的经费用来“养事”，解决了以往“七站八所”服务不到位的问题，为农民办了大事。

　　枣阳市政府和各个乡镇的总结材料透露了这样一个信息：改革前，枣阳市大部分事业单位因为人员多、收入低，加之实行农村税费改革取消了大多数行政收费项目，收入渠道越来越窄，经济效益越来越不景气，有的单位甚至名存实亡，陷于瘫痪。通过改革，大部分事业单位转换了性质，明确了公益服务职能权限，彻底破除了原单位干部职工“国家职工、财政供养”的等、要、靠观念，增强了全体职工的竞争意识、市场意识和服务意识，从而使他们能够主动参与到市场竞争，在提高竞争能力与服务水平中求生存、谋发展；同时，改革之后，政府给了新成立的服务中心极大的经营自主权，他们可以在保质保量完成公益服务项目的同时，充分发挥自身业务优势和主观能动性，通过注册成立公司、兴办经营实体等方式，创造更多经济效益，更好地改善本单位职工经济待遇，如吴店镇农业技术推广服务中心在到民政部门注册的同时，还在工商部门办理了企业性质的登记手续。

农民得到优质服务

　　农民的感受是，改革前，由于事业单位“无钱办事”“无人管事”，他们在发展致富项目、咨询技术信息等方面遇到了困难，往往请都请不到人;改革后，公益服务人员为了完成合同上规定的工作任务，达到群众满意，不得不自我加压，主动找到农民上门服务，服务质量也提高了，态度也变热情了，群众真正得到了实惠。吴店镇农技推广站，过去农民十天半月都难得看到有技术人员下一次乡，现在几乎三天两头都有农技员往田里跑，又是测病虫害又是发资料，群众都说：“搞改革就是好，不仅改了干部身份，更改了干部作风！”

建立“以钱养事”长效机制

　　“政府埋单、委托服务、市场运行、群众认可、综合监督”是枣阳市对这次改革的要求。为确保各项公益服务项目保质保量落实到位，枣阳市重点把公益性服务项目的完成数量和质量作为政府埋单的主要依据，切实强化对公益性服务项目合同的管理，采取按季度定时考核与随机抽查相结合、政府和业务主管部门考核与服务对象认可相结合的方式，对公益性项目实行百分考核，对每个公益性服务项目都进行量化打分，服务项目完成一项，考核一项，考核得分在90分以上、群众认可的项目，可凭镇政府出具的考核结果直接到镇财经所领取服务经费；得分在60分以下的，服务经费由镇财经所暂扣，并按照协议约定追究该服务组织责任。吴店镇城建服务中心在今年第一季度考核中，许多项目都得了90多分，考核结果出来后，城建服务中心在镇财经所顺利领取到9万元的服务经费。

 “以钱养事”作为农村公益事业的一种服务新机制，现在已经在湖北全省推广。为了让这项改革更深入，湖北省目前已探索出三种“以钱养事”模式。一是委托服务型。原乡镇事业单位转制为企业后，既承担政府委托的公益性职能，又从事经营性服务。乡镇政府提出项目，与企业签订合同，明确经费数额和考核方式，企业按合同提供服务。二是定岗招聘服务型。乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府面向社会公开招聘具有资质的人员，从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理。三是派驻人员服务型。实行“管理在市，服务在基层”，市业务主管部门根据需要设置一定的服务岗位，定岗不定人，从有资质的人员中公开招录，签订聘用合同，派驻基层专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出，乡镇和主管部门共同对派驻人员进行考核，对人员实行动态管理。